Beschäftigung und Verteilung: Die soziale Dimension der Transformation

Da die beschleunigte Klima- und Nachhaltigkeitspolitik fast alle Lebensbereiche unserer Gesellschaft betrifft, ist es zunächst wichtig, den Sinn und Zweck wichtiger sozialpolitischer Institutionen und Instrumente aufzuzeigen: Sie stehen für Regeln und Verfahrensweisen, durch die unsere gesellschaftliche Entwicklung in kontrollierten und nachvollziehbaren Bahnen stattfinden kann. Sie sind Eckpfeiler der Chancengleichheit, die jedem Menschen zusteht, auch – oder sogar insbesondere – in der Transformation. Im Kern geht es darum, Wahlfreiheit, Selbstbestimmung und das Anrecht auf Teilhabe und Teilnahme zu sichern.

Unsere Aufgabe ist es, die Transformation in einer demokratischen Gesellschaft zu gestalten.

In der Nachhaltigkeitsdebatte wurde diese Verknüpfung von ökologischen, sozialen und demokratischen Aspekten der Transformation zu wenig thematisiert. Leider verbinden die meisten Menschen bis heute Nachhaltigkeit ausschließlich mit den Klimazielen und dem Erhalt der Natur. Das ist zwar richtig, jedoch beschreibt diese ökologische Dimension Nachhaltigkeit nur unvollständig. Die soziale Komponente ist nicht weniger zentral. Denn nur eine sozial gerechte Transformation, bei der das Prinzip einer sozial nachhaltigen Gesellschaft ins Zentrum gestellt wird, kann auch langfristig ökologisch nachhaltig sein, indem sie die Legitimität der ökologischen Transformation sichert.

Verteilungsfragen der sozial-ökologischen Transformation

Im Kontext der beschleunigten Transformation geht es also um fundamentale Verteilungsfragen, die mit und durch diese Transformation aktualisiert werden müssen. Sie betreffen viele Institutionen der Gesellschaft, insbesondere das Metier der Gewerkschaften: Einkommen und Erwerbschancen.

Um die prinzipiellen sowie praktischen Zusammenhänge zwischen ökologischer und sozialer Gerechtigkeit in der Transformation besser zu verstehen, hat die Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie vor mehr als zwei Jahren damit begonnen, Szenarien gesellschaftlicher und industrieller Entwicklungspfade und Zukunftsbilder zu erkunden. Dazu haben wir Trends nachgespürt und unterschiedliche Entwicklungsoptionen skizziert. So entstanden vier Zukunftsbilder, deren Bandbreite kaum größer sein könnte:

• Das Szenario »Unter Druck« erzählt von wachsendem Konkurrenz- und Verlagerungsdruck und einer schleichenden Schrumpfung von Wirtschaftsleistung und gesellschaftlichem Wohlstand.
• Das Szenario »Smartes Wachstum« beschreibt, wie Deutschland mithilfe einer weitsichtigen und ambitionierten Innovations- und Investitionspolitik seine Wirtschaftsstruktur modernisiert und seine Wachstumschancen in der sozial-ökologischen Wende erfolgreich nutzt.
• Das Szenario »Neuland« schildert einen schnellen und tiefgreifenden Veränderungsprozess von Wirtschaft und Gesellschaft, der durch harte politische Regulierungsvorgaben Klimaschutzziele zu erreichen versucht – auch auf Kosten von Produktion und Beschäftigung.
• »Tohuwabohu« skizziert eine Gesellschaft, die im Spannungsfeld ökonomischer und ökologischer Zielkonflikte und sozialer Polarisierung sowie angesichts eines wachsenden Populismus förmlich zerrieben wird.

Klar ist: Nicht alle vier Möglichkeiten sind gleichermaßen wünschenswert, weder aus ökologischer noch aus sozialer Sicht. Smartes Wachstum ist zwar eine wünschenswerte Zukunftsoption, aber sie realisiert sich nicht von selbst, nur weil sie vernünftig ist. Es kommt darauf an, wofür wir uns engagieren, denn die Transformation ist gestaltbar. Zur Realisierung eines wünschenswerten Szenarios müssen wir bereit sein, Institutionen um- oder neu zu bauen. Das heißt nicht, dass wir immer mehr Gesetze brauchen, wohl aber, dass Normen und Institutionen geschaffen werden, die ähnliche Bindungswirkung entfalten wie die Sozialpartnerschaft (etwa in der chemischen Industrie), die sich in vielen Krisen bewiesen hat.

Ein innovations- und investitionsfreundliches Klima, die technologiegetriebene Erschließung neuer Geschäftsfelder, eine gestärkte Sozialpartnerschaft und die gesellschaftliche Anerkennung von guter Arbeit erfordern entsprechende politische und gesellschaftliche Entscheidungen und aktive Gestaltung, unter anderem durch Gewerkschaften. In Zeiten zahlreicher Transformationen – Globalisierung, demografischer Wandel, Digitalisierung und verstärkte Klimapolitik – lautet dabei die Kernfrage aus Gerechtigkeitssicht: Wie lassen sich die erforderliche Konkurrenz- und Zukunftsfähigkeit unserer Wirtschaft erzielen und gleichzeitig sozialer Zusammenhalt und Sozialpartnerschaft langfristig sichern?

Neue Rahmenbedingungen: »Fit for 55«-Programm und CO₂-Grenzausgleich

Die konkreten Rahmenbedingungen der Transformation verändern sich mit zunehmender Geschwindigkeit. Beispielsweise hat die EU-Kommission als einen wesentlichen Zwischenschritt auf dem Weg zur Klimaneutralität bis 2050 im Juli 2021 das »Fit for 55«-Programm vorgestellt, das unter anderem zwei entscheidende Punkte für die Transformation der Industrie beinhaltet: erstens eine Verschärfung der Emissionsminderungsziele für 2030 von bislang 40 auf 55 Prozent gegenüber 1990. In diesem Zusammenhang wird der Europäische Emissionshandel (EU-ETS) um einen zweiten Emissionshandel für Brennstoffe, der den Verkehrs- oder den Gebäudesektor abdeckt, ­ergänzt. Diese Veränderungen des Emissionshandelssystems treffen die energieintensiven Industrien – unter anderem Chemie, Stahl und Zement – direkt.

Wie lassen sich die erforderliche Konkurrenz- und Zukunftsfähigkeit unserer Wirtschaft erzielen und gleichzeitig sozialer Zusammenhalt und Sozialpartnerschaft langfristig sichern?

Zweitens wird das Prinzip der CO2-Bepreisung mit einem CO2-Grenzausgleich, dem sogenannten Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), erstmalig auch auf den Import von emissionsintensiven Grundstoffen wie Stahl und Eisen, Aluminium, Zement, Düngemittel oder Strom aus Drittstaaten ausgedehnt, die nicht dem europäischen Emissionshandel unterliegen. Der CBAM ist als Alternative zur kostenlosen Zuteilung von EU-ETS-Zertifikaten in den (bisher) erfassten Sektoren vorgesehen und soll im Laufe der Zeit die kostenlose Zuteilung vollständig ersetzen.

Hinsichtlich industrieller Erneuerung, gleicher Wettbewerbsbedingungen und Carbon-Leakage-Schutz stellen die schnelle CO₂-Preiserhöhung und die Einführung des CBAM die Industrie vor große Herausforderungen. Mittelfristig könnte der CBAM als Schutzmaßnahme einen Rückschritt für emissionsintensive Sektoren wie etwa die Chemieindustrie darstellen, weil ein ausgleichender Exportmechanismus entfällt. Hinsichtlich der Lenkungswirkung dürfte die Einführung des CBAM bestenfalls zur Eindämmung des direkten Leakage dienen, hingegen dürfte der CBAM indirektes Leakage über die globalen Energiemärkte kaum im nennenswerten Umfang beeinflussen. Hingegen spricht einiges dafür, dass die wesentliche Lenkungswirkung des CO2-Grenzausgleichmechanismus darin liegen wird, zu einem disruptiven Kostenanstieg in den Wertschöpfungsketten beizutragen und noch existierende Teile der Wertschöpfung in Europa massiv zu gefährden.

Die Wechselwirkung zwischen einem weiteren schnellen Anstieg des EU-ETS-Preises und der Abschaffung der freien Zuteilung von Zertifikaten wird zu teils disruptiven Entwicklungen innerhalb der industriellen Wertschöpfungsketten führen. Viele Industrieunternehmen mit langen Investitionszyklen stehen vor einem Dilemma, denn zahlreiche Technologien, die zu Emissionsreduktionen beitragen sollen, befinden sich noch in einem frühen Entwicklungsstadium. Einige Technologien nähern sich der Marktreife, doch setzen diese zum Teil CO2-Preise von 70 bis 170 Euro und mehr pro Tonne voraus, um wirtschaftlich rentabel zu sein. Ob Finanzierungsinstrumente wie Green Bonds oder Förderinstrumente wie die aktuell in Deutschland debattierten Carbon Contracts for Difference (CCfD) die Finanzierungslücke schließen können, ist fraglich.

Der Staat darf sich nicht mit der Rolle des Zuschauers zufriedengeben, sondern muss aktiv in das Transformationsgeschehen eingreifen und seine Ressourcen stärker auf eine gerechte sozial-ökologische Transformation lenken.

An diesem konkreten klima- und industriepolitischen Beispiel und an den jüngst vorgeschlagenen Veränderungen des Emissionshandelssystems sowie den vorgeschlagenen Carbon-Leakage-Schutzmechanismen zeigt sich, dass die Transformation unserer Industriegesellschaft hochkomplex ist. Obwohl Konsens über die gesetzliche und technologische Richtung besteht, sind fundamentale Fragen wie die Geschwindigkeit in der politischen Umsetzung, effektive Lenkungsmechanismen hin zu CO₂-armem Wirtschaften, Möglichkeiten zur Beschleunigung der technologischen Reifegrade und zum Erhalt von Wertschöpfung noch offen. Alle diese Debatten und Maßnahmen haben Auswirkungen auf die soziale – und regionale – Gerechtigkeit, auf Beschäftigungssicherung und auf die Institutionen, die die politische Akzeptanz der Transformation sicherstellen müssen.

Industrielle Revitalisierung durch regionalisierte, klimaneutrale Wertschöpfung

Mit der politisch getriebenen Transformation industrieller Wertschöpfungsketten hin zu Nachhaltigkeit geht auch eine Debatte um die Globalisierung und den Erhalt von regionalen industriellen Fertigungskapazitäten einher. Sie tangiert fundamentale Gerechtigkeitsaspekte. Zunächst wurde sie insbesondere in den vom Strukturumbruch betroffenen europäischen und deutschen Kohlerevieren geführt, und sie wird sicherlich auch bald in anderen Industriezweigen wie der Chemie- sowie Automobilzulieferindustrie und deren häufig stark regionalisierten Fertigungsclustern eröffnet.

Viele Industrien sind regional organisiert, in Clustern und Verbünden, was deren regionale, wirtschaftliche und soziale Relevanz erhöht. Hier bestehen große regionale Risiken, aber richtig gemacht, kann ein regionaler Fokus in der Transformation auch eine Chance für eine industrielle Revitalisierung sein. Ein Erfolgsbeispiel wäre die Etablierung von Wasserstoff-Valleys in den ehemaligen Kohlerevieren Europas und die damit einhergehende sukzessive Neustrukturierung europäischer Energieregionen. Diese könnte einen wichtigen Beitrag zum Erhalt von industrieller Wertschöpfung und Beschäftigung leisten. Die Vorteile einer regionalisierten Erzeugung und Anwendung von Wasserstoff (H₂) für die heimische Industrie überwiegen nicht nur, weil die gegenwärtigen hohen Transportkosten für H₂ dabei entfallen, sondern auch, weil dadurch die Wertschöpfung im Zusammenhang mit Anlagenbau sowie mit energieintensiver industrieller Produktion basierend auf erneuerbaren Energien (EE) und H₂ in der Region bleiben könnte.

Dieses regionalwirtschaftliche Beispiel bestätigt das große Potenzial branchenspezifischer und regionalisierter Transformationskonzepte. Mit einem durchdachten Technologie- und Investitionsfokus mit Blick auf bestehende, regional verankerte Fertigungsstrukturen wird der Abbau industrieller Wertschöpfung vermieden. Die Erfolgsfaktoren sind dabei dieselben wie für die gesamte Transformation: Innovationsförderung, Investitionslenkung, die Bereitstellung von EE- und H₂-basierter Infrastruktur sowie die Herstellung von fairen Wettbewerbsbedingungen und Schaffung von Märkten für neue, nachhaltige Produkte.

Die Akteure der sozial gerechten Transformation

Unternehmen sind die Hauptakteure der Transformation, wenn es um ökologische und wirtschaftliche, aber auch um soziale Nachhaltigkeit geht. Sie sind deswegen Adressat vieler Vorgaben, Fördersysteme und Rahmenbedingungen der Transformation.

Auch der Staat ist ein wichtiger Akteur. Er darf sich nicht mit der Rolle des Zuschauers zufriedengeben, sondern muss aktiv in das Transformationsgeschehen eingreifen, indem er die Infrastrukturen schafft, die Industrieunternehmen selbst nicht bereitstellen können oder wollen. Die Kunst staatlichen Handelns in der Transformation besteht darin, eine Richtung zu finden, die Wirtschaftlichkeit mindestens mittelfristig glaubwürdig in Aussicht stellt und politische Ideen und Ziele mit Blick auf die Vielzahl förderungswürdiger Bereiche in einer Gesellschaft politisch ausbalanciert.

Neben guten Rahmenbedingungen braucht es eine politische Koordination von oberster Stelle. Dies gilt nicht zuletzt für die Abstimmung zwischen den verschiedenen Regulierungs- und Planungsinstanzen. Auf nationaler Ebene könnte die Schaffung eines Energiewendeministeriums oder einer zentralen Infrastrukturbehörde dazu beitragen, dass politische Entscheidungen schneller und effizienter umgesetzt werden können.

Um jedoch eine weitgehende gesamtgesellschaftliche Konvergenz – zumindest auf nationaler Ebene – herzustellen, braucht es außerdem eine ­vertiefte gesellschaftliche Einbettung der Transformationsbemühungen. Die Arbeit der Kommission »Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung« (KWSB) hat dabei auch in Abgrenzung zum Atomausstieg verdeutlicht, dass strittige gesamtgesellschaftliche Fragestellungen, die gleichermaßen Versorgungssicherheit, Beschäftigung und Klimaschutz berühren, eine weitgehende Konvergenz und Akzeptanz brauchen, um Planungssicherheit und ­Verlässlichkeit der Entscheidungen zu gewährleisten. Damit bleibt die KWSB auch im Hinblick auf die Debatten um die Industriewende, Technikfolgen und die ethische Abschätzung von gesellschaftlich umstrittenen Technologien wie CO2-Abscheidung und -Speicherung ein wichtiges Instrument.

Sozialpartnerschaft, Mitbestimmung, Qualifikation und gute Arbeit ausbauen

Ein dritter Schlüsselakteur der sozial gerechten und demokratisch verankerten Transformation sind die Sozialpartner. Der selbst regulierte Interessenausgleich zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in der Institution der Tarifautonomie hat sich in Krisen immer wieder bewährt. So werden Lösungen gefunden, die die unterschiedlichen Interessenlagen im Unternehmen oder auch zwischen großen, mittleren und kleinen Unternehmen in einer Branche oder in einer Region berücksichtigen.

Die Kunst staatlichen Handelns in der Transformation besteht darin, eine Richtung zu finden, die Wirtschaftlichkeit mindestens mittelfristig glaubwürdig in Aussicht stellt und politische Ideen und Ziele mit Blick auf die Vielzahl förderungswürdiger Bereiche in einer Gesellschaft politisch ausbalanciert.

Die Mitbestimmung im Aufsichtsrat und im Betriebsrat ist eine weitere Form selbsttätiger Interessenregulierung. Sie erweitert das Spektrum der Problemwahrnehmungen und bezieht die Sicht und das Wissen der Beschäftigten direkt mit ein. Tarifautonomie und Mitbestimmung am Arbeitsplatz sind Kernstücke der funktionierenden Demokratie und damit auch einer funktionierenden, demokratisch akzeptablen Transformation. Letztendlich sind es die Beschäftigten selbst, die sich für eine sozial gerechte ökologische Transformation einsetzen sollen. Hier spielt neben den Mitbestimmungs- und Mitgestaltungsstrukturen die Bildungs- und Qualifikationsstruktur der Gesellschaft eine immense Rolle, um Chancengleichheit und Teilhabe sicherzustellen.

Für die Chemiebranche haben die Sozialpartner BAVC und IG BCE die von der Bundesregierung verabschiedete Qualifizierungsoffensive Chemie aufgegriffen und kürzlich einen »Future Skills Report« veröffentlicht, der den Qualifizierungsbedarf mit Blick auf die anstehende Digitalisierung in der Branche darlegt. Ziel der Chemiesozialpartner ist es dabei, die Transparenz des Weiterbildungsbedarfs sowie der Qualifikationsmöglichkeiten zu erhöhen, das Angebot an Qualifizierungsmaßnahmen zu stärken und die ­Förderlücke zu schließen.

Auch für die anstehende sozial-ökologische Transformation braucht es Antizipierungs- und Qualifizierungsinstitutionen. Die Stärkung der Aus- und Weiterbildungsinstitutionen ist zwar keine ganzheitliche Antwort auf betriebliche Herausforderungen, stärkt aber dennoch für Beschäftigte den Impuls und die Möglichkeit, die Transformation persönlich mitzugestalten. So findet Transformation nicht top-down, sondern bottom-up statt.

Nachhaltigkeitspolitik muss Chancengleichheit und ­demokratische Teilhabe ins Zentrum stellen. Es braucht den Dreiklang aus Sicherung von guter Arbeit durch stärkere Qualifikationsangebote, mehr Mitbestimmung am Arbeitsplatz und nachhaltiger, regional fokussierter Industriepolitik für zukunftsfähige Wertschöpfung, um die ökologische Transformation demokratisch und sozial zu verankern und legitim voranzutreiben.